Accord de libre-échange nord-américain

Les marchés d’exportation sont critiques pour le sucre canadien ainsi que pour les aliments transformés contenant du sucre. Une production de sucre efficace se basant sur les cours mondiaux a entraîné le développement d’un secteur de la transformation alimentaire à forte valeur ajoutée au Canada. L’industrie sucrière au pays dépend des entreprises de transformation alimentaire pour 80 % des ventes de sucre, et les entreprises de transformation alimentaire dépendent de l’approvisionnement local du Canada en sucre de haute qualité offert à des prix compétitifs.

Les États-Unis sont, de loin, le marché le plus important pour les exportations canadiennes de sucre et de produits contenant du sucre (PCS). Le Canada peut approvisionner les É.-U. avec des PCS de haute qualité qui proviennent de sites de production certifiés selon le principe du « juste à temps ». Les É.-U. dépendent également du Canada en tant que destination clé pour ses exportations. 

La majorité des aliments contenant du sucre sont librement commercialisés entre le Canada et les États-Unis. Les échanges étaient évalués à 20,8 milliards de dollars en 2023, par rapport à 9,2 milliard de dollars en 2013. Compte tenu du prix du sucre, des autres ingrédients, des tendances des taux de change et d’un certain nombre d’autres facteurs concurrentiels, la balance commerciale du Canada s’est améliorée au cours des dix dernières années. De manière générale, le commerce des PCS entre les É.-U. et le Canada est complémentaire : les producteurs et les consommateurs des deux pays en ont profité. Les exportations canadiennes de produits contenant du sucre (PCS) vers les États-Unis représentent environ 5 % de la valeur des importations agroalimentaires totales des États-Unis, tandis que les exportations américaines de PCS vers le Canada représentent environ 12 % de la valeur des importations agroalimentaires totales du Canada (voir figure 1).

Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM)

L’ALÉNA a été instauré en 1994. Il a permis de libéraliser progressivement le commerce du sucre entre les É.-U. et le Mexique. En fait, le Mexique a bénéficié d’un accès exempt de droits au marché américain en 2008. Le Canada a été exclu de l’accord visant le sucre de l’ALÉNA. Aussi les exportations canadiennes de sucre ont continué à être limitées à 0,1 % du marché du sucre américain. Le Canada continuait également à faire face à des contingents imposés sur un grand nombre de PCP, tandis que l’accès du Mexique au marché américain est illimité depuis 2003.

Le 1er juillet 2020, le nouvel Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM) est entré en vigueur. L’ACEUM est appelé USMCA par les États-Unis et T-MEC par le Mexique. L’ACEUM a préservé les dispositions existantes relatives au sucre et aux produits contenant du sucre (PCS) entre le Canada, les États-Unis et le Mexique, et a ajouté un nouvel accès aux États-Unis pour le sucre et les PCS canadiens.

L’ACEUM inclut les parts historiques propres au Canada des contingents tarifaires américains de l’OMC (voir la politique des États-Unis en matière de sucre ci-dessous). Cela comprend 10 300 tonnes de sucre de betterave et 59 250 tonnes de PCS. Ces parts ont été précisées dans une entente bilatérale entre le Canada et les États-Unis de 1997. Les dispositions de cette entente ont été intégrées à l’ACEUM.

L’ACEUM a ajouté deux nouveaux contingents qui renforcent l’accès du sucre de betterave et des PCS canadiens au marché américain; c.-à-d. 9600 tonnes de sucre de betterave et 9600 tonnes de PCS annuellement (année civile). Le renforcement de l’accès des PCS couvre un plus large éventail de produits et ses règles sont plus flexibles que le contingent de l’OMC pour s'assurer qu’ils soient pleinement utilisés; c.-à-d., tous les produits fabriqués au Canada à partir de sucre de canne « raffiné au Canada » peuvent être expédiés dans les établissements de détail, de restauration ou de transformation américains.

Lorsque le marché américain aura besoin d’importations supplémentaires de sucre, l’ACEUM accorde au Canada une part de 20 % de la quantité d’importation additionnelle de sucre raffiné dans le cadre de l’Accord de l’OMC. Ce sucre supplémentaire peut provenir de la betterave à sucre canadienne ou du sucre de canne brut « raffiné au Canada ». Il n’y a eu qu’une seule augmentation du contingent tarifaire américain pour le sucre raffiné dans le cadre de l’OMC depuis la mise en œuvre de l’accord.  Voir Additional Tariff-Rate Quota Volume for Refined Sugar From Canada Under the USMCA – 1er juillet 2020

En vertu de ces dispositions, les exportations canadiennes de sucre raffiné de betterave et de canne ainsi que les PCS doivent obtenir un permis d’exportation canadien du gouvernement du Canada, tel que contrôlé en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation (LLEI) et la règlementation correspondante. 

Politique sur le sucre aux É.-U.

Contrairement à la politique de libre marché du sucre au Canada, le gouvernement américain joue un rôle important dans le marché du sucre pour soutenir la production domestique de sucre à canne et de sucre de betteraves. Cette politique soutient les prix du sucre aux États-Unis au dessus des prix mondiaux et des prix canadiens, restreint l’importation et utilise un « programme de réexportation » spécial pour encourager les exportations de sucre et de produits contenant du sucre.

Le programme du sucre utilise trois outils pour s’assurer que les producteurs et transformateurs du sucre aux É.-U. reçoivent un prix minimum pour le sucre.

• Le ministère de l’agriculture américain (USDA) offre des prêts aux producteurs de canne à sucre et de betteraves à sucre et établit les taux des prêts pour avoir des prix du marché au-dessus des prix mondiaux.
• Des « répartitions des stocks » sont établies pour limiter la quantité de sucre que les producteurs peuvent vendre aux États-Unis, mais ne limitent pas la quantité de production, ce qui fait que l’excédent doit être entreposé ou exporté.
• Des contingents tarifaires restreignent la quantité de sucre étranger pouvant entrer sur le marché américain.

Les contingents tarifaires sur l’importation de sucre brut et raffiné et d’un certain nombre de produits contenant du sucre continuent de limiter les importations aux États-Unis venant de tous les pays sauf le Mexique. Les contingents tarifaires permettent qu’une petite quantité de produits soient importés à des tarifs faibles ou sans droits de douane, mais limitent l’accès au-dessus de ce quota en imposant des tarifs prohibitifs et beaucoup trop élevés. Bien que le Mexique bénéficie d’un accès en franchise de droits aux États-Unis dans le cadre de l’ACEUM, la Commission du commerce international américaine (U.S. International Trade Commission) a déterminé en 2014 que le sucre importé du Mexique portait préjudice à l’industrie sucrière nationale. En conséquence, le Mexique est soumis à des accords qui suspendent les droits antidumping et compensateurs américains qui auraient été appliqués au sucre mexicain. Tant que ces accords sont en vigueur, ils fixent des prix minimaux et des limites de quantité pour le sucre brut et raffiné en provenance du Mexique.

Les importations américaines de sucre raffiné sont restreintes à seulement 22 000 tonnes (Année fiscal américain du 1er octobre au 30 septembre). Le sucre de betterave raffiné au Canada est limité à 10 300 tonnes de ce quota mondiale, ce qui représente moins de 0,1 % du 11,5 millions de tonnes du marché du sucre aux É. U. Le sucre de betterave et de canne raffiné au Canada peut aussi concurrencer d’autres fournisseurs à l’échelle mondiale pour une part des petites portions de quota qui reste de 7 090 tonnes. Toute exportation de sucre canadien en plus des quotas doit payer des tarifs élevés aux É.-U. de 357 $ US la tonne. En vertu de l’ACEUM, le Canada a obtenu un contingent tarifaire supplémentaire de 9600 tonnes de sucre de betterave par an (année civile).

Le Canada ne produit pas de sucre de canne brut et ne peut donc pas accéder au contingent tarifaire américain de sucre brut beaucoup plus important de 1 117 195 tonnes réservé aux pays producteurs de sucre de canne préférentiels. Certains pays ont aussi négocié une hausse des quotas par le biais de négociations de commerce bilatéral (voir commerce régional et bilatéral).

Les importations américaines de produits contenant plus de 10 % du sucre ont aussi droit à une restriction élevée au niveau des quotas. Voici quelques exemples de produits canadiens qui continuent d’être restreints : les mélanges de boissons aromatisées aux fruits, les mélanges de cacao, les mélanges de thé et de café, les sirops aromatisants, les mélanges de biscuits et gâteaux et les beignes, les mélanges de crêpe et muffins, les mélanges de dessert et divers condiments et assaisonnements. L’ACEUM fournit un nouveau contingent tarifaire américain de 9 600 tonnes assorti de règles plus flexibles pour permettre l'accès aux produits fabriqués à partir de sucre raffiné au Canada.

La politique américaine en matière de sucre est mise en place par le biais de sa Farm Bill : l’outil principal du gouvernement fédéral en matière d’agriculture et d’alimentation. Les dispositions principales du programme américain relatif au sucre remontent à la Farm Bill de 1981. Le programme a été renouvelé avec quelques modifications des lois agricoles ultérieures. En vertu de la Farm Bill de 2008, les contingents tarifaires américains d’importation visant le sucre ont continué, mais avec de nouvelles dispositions qui ont compliqué l’augmentation des importations du gouvernement américain en cas de pénurie d’approvisionnement. C’est particulièrement le cas pour les importations américaines de sucre raffiné, ce qui rend l’augmentation des exportations canadiennes de sucre vers les É.-U. pratiquement impossible, à moins d’une « pénurie grave ». Ces restrictions n’ont pas été modifiées dans les Farm Bills de 2014 ou 2018. 

Pour avoir plus de renseignements sur les politiques du sucre aux É.-U., consulter :

• USDA, Foreign Agricultural Service
• USDA, Economic Research Service
• Sweetener Users Association
• Alliance for Fair Sugar Policy

Commerce du sucre raffiné entre le Canada et les É.-U.

Les États-Unis sont le marché d’exportation logique du Canada pour la majorité des produits agro-alimentaires canadiens. Cependant, contrairement à d’autres produits agro-alimentaires, les exportations de sucre canadien aux États-Unis restent à des niveaux très bas compte tenu des restrictions de quotas  (environ 4 % de la production canadienne).

Exportations canadiennes de sucre raffiné aux États-Unis

Commerce des produits contenant du sucre entre le Canada, les É.-U. et le Mexique

Les importations américaines de PCS en provenance du Mexique ont augmenté plus rapidement que celles en provenance du Canada depuis 2003, lorsque le Mexique a obtenu un accès en franchise de droit en direction des É.-U. pour tous les PCS en vertu de l’ALÉNA. Plus récemment, les conditions de sécheresse au Mexique ont réduit les exportations mexicaines de sucre et de PCS vers les États-Unis. Les importations américaines en provenance d’autres pays ont également augmenté à un rythme plus rapide que celles du Canada, compte tenu des accords de libre-échange négociés avec les États-Unis. Ces facteurs ont eu pour conséquence d’augmenter les importations américaines nettes (importations moins exportations) en provenance du Mexique et d’autres pays plutôt que du Canada.